一、PPP模式應被納入政府采購范疇
(一)相關規范性文件規定
《中華人民共和國政府采購法》第二條規定：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。
本法所稱貨物，是指各種形態和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等。
本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。
本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
此外，依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條、第七條規定：
政府采購法第二條所稱財政性資金是指納入預算管理的資金。
以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。
國家機關、事業單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例;財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統一適用政府采購法及本條例。
政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。
政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例;采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。
前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等;所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。
政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執行政府采購政策。
可見，雖然PPP模式是指政府與社會資本方合作，但從實質上而言，仍然屬于政府以PPP項目合同方式有償取得工程和服務。PPP模式應被納入政府采購范疇。
(二)使用者付費的情形
即使在使用者付費的情況下也不例外。因為PPP項目合同，在內容上約定政府與社會資本雙方的項目合作內容和基本權利義務，在合同主體上通常由政府方和項目公司兩方簽署。雖然最終社會資本的收益主要來源于使用者付費機制，但是在項目的建設環節，政府通常負責提供土地，并且承擔土地獲取的風險、項目審批的風險、政治不可抗力等。在政府履行PPP項目合同義務(如規避政府方承擔的風險)的過程中會產生費用，而這費用應當被納入政府采購范疇。
此外，在PPP項目的實際運營過程中，社會資本方的收益回報除依賴使用者付費機制外，還存在政府可行性缺口補助機制。依據《PPP項目合同指南》的相關內容，政府可行性缺口補助機制適用于“使用者付費無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項目的建設和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業上的可行性。”在使用者付費機制和政府可行性缺口補助機制相結合的PPP項目中，政府需要提供可行性缺口補助，以使項目具備商業上的可行性。不可否認，此時，政府是有償取得工程和服務的。
所以，在PPP模式特許經營者的確定方式上，應當遵循《政府采購法》的相關規定。
二、政府采購的方式
(一)相關規范性文件規定
在采購方式上，應當遵循的規范性文件除《政府采購法》外，還有2014年12月31日，財政部向黨中央有關部門，國務院各部委、各直屬機構，全國人大常委會辦公廳，全國政協辦公廳，高法院，高檢院，有關人民團體，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產建設兵團財務局，各集中采購機構發布的《關于印發<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》。
依據《政府采購法》第二十六條規定，政府采購采用以下方式：
(一)公開招標;
(二)邀請招標;
(三)競爭性談判;
(四)單一來源采購;
(五)詢價;
(六)國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。
公開招標應作為政府采購的主要采購方式。
依據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第四條規定，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。
公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。采用競爭性談判或者競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應當明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及項目合同草案條款。
(二)單一來源采購的情形
即使是在單一來源采購的情況下，也存在公開招標的程序：
當地政府有關部門發布單一來源采購邀請函，邀請函中說明當地某公用事業項目將實行政府采購，請供應商按要求報價,并說明供應商應當提供的關于投標文件的聲明函、投標報價表、法人代表授權書(原件)等資料;同時對供應商所提供材料的裝訂順序、裝訂格式提出要求;
第二步，在規定時間地點參加采購談判會,遞交談判文件，同時在會前，投標商應于開標前一天在招標方指定銀行繳納的投標保證金。投標保證金繳納主體、繳納方式不符合規定會被視為無效投標保證金，其投標文件將被拒絕;
第三步，談判采用物有所值的原則定標。供應商應按照談判小組的要求，在規定時間內進行最終報價。談判小組根據采購要求，最終按物有所值的原則確定成交價格。
(三)詢價方式采購的情形
依據《政府采購法》第四十條規定，采取詢價方式采購的，也應當程序公開。采取詢價方式采購，應當遵循下列程序：
(一)成立詢價小組。詢價小組由采購人的代表和有關專家共三人以上的單數組成，其中專家的人數不得少于成員總數的三分之二。詢價小組應當對采購項目的價格構成和評定成交的標準等事項作出規定。
(二)確定被詢價的供應商名單。詢價小組根據采購需求，從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少于三家的供應商，并向其發出詢價通知書讓其報價。
(三)詢價。詢價小組要求被詢價的供應商一次報出不得更改的價格。
(四)確定成交供應商。采購人根據符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，并將結果通知所有被詢價的未成交的供應商。
不難發現，無論采取上述何種PPP項目采購方式，均要求程序公開。程序公開，使得有與政府合作意向的潛在被采購人相互競爭。此時，在某種程度上講，政府處于“買方市場”。在政府的“買方市場”中，投資人作為賣方獲取暴利的可能性顯著降低，其收益將被控制在合理范圍內。另一方面，政府可以“坐收漁翁之利”：運用PPP模式，使政府性債務顯著降低的同時，促進了公用事業的發展。
三、競爭性談判與競爭性磋商
競爭性談判與競爭性磋商雖然同屬于非招標方式采購，但是兩者的適用條件、程序等方面存在不同之處。下文試將競爭性談判與競爭性磋商進行對比。
(一)競爭性談判與競爭性磋商的定義
1.競爭性談判的定義
競爭性談判是指談判小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行談判，供應商按照談判文件的要求提交響應文件和最后報價，采購人從談判小組提交候選人中確定成交供應商的采購方式。
2.競爭性磋商的定義
競爭性磋商是指采購人、政府采購代理機構通過組件競爭性磋商小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式。
(二)競爭性談判與競爭性磋商的適用條件
競爭性談判的適用條件
(1)招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的;
(2)技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的;
(3)采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;
(4)不能事先計算出價格總額的。
2.競爭性磋商的適用條件
(1)政府購買服務項目;
(2)技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的;
(3)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量實現不確定等原因不能事先計算出價格總額的;
(4)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目;
(5)按照招投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目
(三)競爭性談判與競爭性磋商的適用程序
1.競爭性談判的適用程序
《政府采購法》第三十八條規定，采用競爭性談判方式采購的，應當遵循下列程序：
(一)成立談判小組。談判小組由采購人的代表和有關專家共三人以上的單數組成，其中專家的人數不得少于成員總數的三分之二。
(二)制定談判文件。談判文件應當明確談判程序、談判內容、合同草案的條款以及評定成交的標準等事項。
(三)確定邀請參加談判的供應商名單。談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少于三家的供應商參加談判，并向其提供談判文件。
(四)談判。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。
(五)確定成交供應商。談判結束后，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最后報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，并將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。
2.競爭性磋商的適用程序
競爭性磋商與競爭性談判的適用程序類似。不同之處在于對供應商人數的要求不同。
競爭性談判程序中，提交最后報價的供應商不得少于3家;公開招標的貨物、服務的采購項目，招標過程中提交的投標文件或者經評審實質性相應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人、采購代理機構按照本辦法第四條經本級財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競爭性談判采購。
而競爭性磋商程序中，提交最后報價的供應商不得少于3家，符合“市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目”可以為2家。
四、不同采購方式之間的轉化
《政府采購非招投標采購方式管理辦法》第四條規定：“達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。”
第二十七條第二款：“公開招標的貨物、服務財股項目，招標過程中提交投標文件或者經評審實質性相應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人、采購代理機構按照本法第四條經本機財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競爭性談判。”
《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第四條規定：“達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。”
