哪些行業的基礎設施可以引入社會資本?廣受詬病的BT模式是否合法?答案正在揭曉。
經濟觀察報獲悉，5月3日，一份名為“特許經營法征求意見稿”(下稱征求意見稿)的文件被轉發至財政部、住建部等相關部委，并要求在6月2日前將反饋意見匯總到國家發改委，預計最終版本或在今年年內上報國務院。
“特許經營法”由全國人大法工委委托國家發改委牽頭制定，主要針對政府和社會資本合作(PPP，即Public-Private-Partnership)的基礎設施項目，目前在各部委征求意見的版本已是第六稿。
之前五稿存在的主要爭議包括：特許經營的概念和方式，適用范圍，經營者資格，項目的立項、審批和監管，以及風險分擔等問題。
針對特許經營的概念，此次的征求意見稿提到，“特許經營”可以適用于一定期限內，政府授權特許經營者投資、建設、運營基礎設施和公用事業，包括現有的基礎設施和公用事業及其改建、擴建，期滿后交給政府。而特許經營的方式主要包括三種模式。
按照一位曾參與立法過程的專家的理解，能夠被列入特許經營序列的，或許只有BOT(建設-運營-轉讓)、TOT(轉讓-經營-轉讓)和SPV，而BT模式和 BOO(建設-擁有-運營)可能被排除在外。其中，SPV是政府與私人部門組成特殊目的機構，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。
除此之外，征求意見稿還對特許經營的適用范圍做出了規定，采用“正面清單”的方式列出了允許進行特許經營的24個行業、公用事業和10個公共服務領域，其中包括石油、天然氣、電力、通信等眾多壟斷行業。
立法進程
2008年，國家發改委法規司就啟動了基礎設施特許經營法可行性研究工作，當時的結論是必須立法。但直到2013年10月，特許經營立法才被列入全國人大的立法計劃，僅作為二類立法，條件成熟可提請本年度審議，屬于指導性計劃。當年，特許經營法擬出了初稿。
2014年2月，國家發改委召集立法核心小組開了第一次會議，此后特許經營法幾易其稿，直到第四稿才終于獲得了國家發改委內部的認同。4月底，修改后的第五稿在專家委員會征求意見。
但專家對第五稿中提到的一些問題爭議很大，首先是特許經營概念和方式，其次是適用范圍，還包括經營者資格，項目的立項、審批和監管，以及風險分擔等問題，甚至還包括合同性質，以及特許經營的土地和稅收問題如何解決等。
一位曾參加征求意見的專家委員會成員表示，從國家層面制定的PPP法律，內容應該包括但不限于，PPP及其應用范圍的界定，政府審批權限、流程和管理程序，政企的核心權利和義務，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，以及會計準則、信息披露、政府監管與公眾參與制度等問題，從而使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規政策所帶來的沖突。
“特別是如何處理過去國家層面的其它法律，如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到，或與PPP模式有沖突的內容。”這位專家委員會成員表示。
其中，對于特許經營的概念，征求意見稿第六稿指出，可以適用在一定期限內政府授權特許經營者投資建設運營基礎設施和公用事業，包括現有的基礎設施和公用事業的改建、擴建，期滿后交給政府。上述專家認為，實際上這個觀念就是BOT和TOT都可以。
“政府建立的項目外包給企業去運營，在一定期限內，政府授權特許經營者提供公共服務。”他說，如果項目不用建，經營者直接提供服務，這是狹義的“政府購買服務”。
另外意見稿還提到“國家規定的其他方式”，總體來看，這次修改稿在字面上，沒有直接和嚴格地說BT模式和BOO模式不可以。
“但BT模式是沒有運營的，所以嚴格來說，是沒有被列入特許經營序列的。”上述專家說，同時BOO模式是沒有期限的，是否屬于PPP，取決于對于中間那個O的理解，是國企還是民企，如果是產權完全私有的企業，那就已經沒有Public(公共)的意思了。
因此，他認為，從字面上看，能夠被列為特許經營序列的，就只有BOT模式、TOT模式和SPV模式。但由于該法律條文尚在征求意見，最終是否如此定調，尚不清楚。
正面清單
上述征求意見稿還規定了PPP模式的適用范圍，使用一個“正面清單”來列出。
這份正面清單提到，PPP適用的行業包含煤炭、石油、天然氣、電力、新能源、鐵路、公路、水運、電信、通信、網絡、信息、農田、水利、水域流域、生態環境治理、土地整治、礦山修復、供水供氣供熱、垃圾處理、電動汽車充電樁、城市園林、公用事業和工業園區等。
此外，PPP還適用于廉租房、公租房和經濟適用房的建設，以及科技、教育、文化、旅游、衛生、體育和社會福利等公共服務領域，以及由省級以上政府確立的其他設施和公用事業。
另外，正面清單之外，還有一些原則性附加條件。比如，實施特許經營的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求;對項目的特性和預期服務質量具有不確定性、難以明確項目要求、或者難以明確劃分風險和界限的項目，不實行特許經營。
除了模糊界定不實行特許經營的限制條件外，上述“正面清單”幾乎覆蓋了大部分壟斷行業和所有的公用事業，在專家看來，這是相比以往最大的一個進步。
中國第一批由私營或外商資本參與的PPP項目，是1984年采用BOO方式投資建設的廣州市佛山柴油發電廠、采用中外合作建設的廣東城大亞灣核電站以及采用BOT方式建設的深圳沙角B電廠。
事實上，上世紀90年代，很多地方政府都在利用BOT做一些事情，比如高速公路、污水處理廠等。2003年的十六屆三中全會提出，讓民營資本進入公共領域，PPP模式開始積極活躍在供排水、垃圾處理領域。
財政部財政科學研究所研究員、中國公私合作研究委員會秘書長孫潔告訴經濟觀察報，從項目來上看，2003年以后允許民營資本進入基礎設施、公共事業這些具有壟斷事業的領域，以BOT模式運作的項目越來越多。
根據世行的統計，截止到2012年，中國現在大約有1000多個PPP項目。“PPP的口徑非常寬，但現在很多人包括政府官員，都沒有搞清楚到底PPP是啥。”一位專門研究中國PPP的學者告訴經濟觀察報，他前幾天去跟某地方政府官員談BOT項目投資，但對方說，現在財政部在推PPP，我們不談BOT，談 PPP吧。
為了防止企業投機PPP項目，征求意見稿對特許經營者要求，在特許經營期限內，不得單方提出解除特許經營協議，確有特殊原因需要解除協議的，應當提出申請，政府在收到申請的三個月內，做出是否同意的答復。而且，在政府同意解除協議之前，特許經營者必須按協議履行相關職責。
上述PPP研究學者告訴經濟觀察報，這意味著若沒有政府同意，企業不能隨便退出;同時政府可以勒令企業隨時退出，但要給予企業補償。
