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何為特許經(jīng)營(yíng)?

所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)和劑

在西方國(guó)家，公共資產(chǎn)所有權(quán)是一個(gè)敏感話題，政府總想將其掌握在自己手中，但在維護(hù)資產(chǎn)過(guò)程中遇到預(yù)算緊缺等問(wèn)題時(shí)又不得已改變對(duì)所有權(quán)的態(tài)度，借助私人部門的力量。為使私人部門能參與維護(hù)并運(yùn)營(yíng)公共資產(chǎn)，規(guī)則制定者們?cè)O(shè)置了不同方式，特許經(jīng)營(yíng)（Concession）合同便是其一。由于公共部門不僅能保留資產(chǎn)所有權(quán)，且能在特許期滿后將經(jīng)營(yíng)權(quán)從私人部門手中收回，因而此類合同備受各國(guó)政府青睞。

PPP中最常見(jiàn)的一種形式

追溯PPP的起源，或許要在特許經(jīng)營(yíng)合同中才能找到。據(jù)記載，早在1438年，法國(guó)貴族Luis de Bernam被授予一項(xiàng)河流的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府準(zhǔn)許他向在萊茵河上運(yùn)輸?shù)呢浳锎皇召M(fèi)。雖然歐盟公共采購(gòu)法中并未明確定義PPP概念，但這種模式通常被認(rèn)作是存于公私部門間一種廣泛意義上的合作關(guān)系，能使傳統(tǒng)采購(gòu)方式下由公共部門承擔(dān)的融資、建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門。

特許經(jīng)營(yíng)是PPP中最常見(jiàn)的一種形式，當(dāng)政府授予私人企業(yè)特許權(quán)時(shí)，也意味著其授予了私人實(shí)體在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)建筑、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)項(xiàng)目等專有權(quán)利以及對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行投資的責(zé)任和義務(wù)。特許權(quán)獲得者需要在指定領(lǐng)域內(nèi)完成項(xiàng)目全部交付任務(wù)，并從使用者手中按合同規(guī)定直接征收費(fèi)用。

一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓

特許經(jīng)營(yíng)模式中，除了公共與私人部門及提供資金的貸款方外，最終使用者也是模式中的重要部分。公私雙方在簽署特許權(quán)合同后，由私人部門負(fù)責(zé)向銀行貸款或通過(guò)其他渠道進(jìn)行融資，同時(shí)按公共部門制定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)施工并向其匯報(bào)。項(xiàng)目完工后，特許經(jīng)營(yíng)獲得者擁有一段時(shí)期的經(jīng)營(yíng)權(quán)，按合同規(guī)定向服務(wù)使用者收取一定費(fèi)用，在經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)重新轉(zhuǎn)移至公共部門。特許權(quán)合同有效期通常為25-30年。

與其他PPP模式一樣，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)移到私人部門。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公共部門從服務(wù)供給者搖身變?yōu)閮r(jià)格與服務(wù)質(zhì)量的規(guī)范者，盡管公共部門在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的作用有限，只能在項(xiàng)目初始階段制定計(jì)劃、規(guī)范特許權(quán)合同條款中的價(jià)格與運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓期，或者為督促特許權(quán)獲得者按規(guī)執(zhí)行而制定一系列績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或提供相應(yīng)的懲罰，但即使處于特許期，公共部門仍為公共資產(chǎn)的所有者。

項(xiàng)目需要具備商業(yè)化屬性

由于私人部門承擔(dān)幾乎全部投資成本，這就意味著特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要具備一定的商業(yè)化屬性，并且使用者愿意為使用過(guò)程買單。當(dāng)然這其中并不排除公共部門在資本投資中通過(guò)補(bǔ)貼，如可行性缺口融資（VGF）等方式增加特許經(jīng)營(yíng)的商業(yè)化可行性。

通常特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要在生命周期內(nèi)明確定義范圍與需求，在同附近基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接時(shí)保持高效與簡(jiǎn)便的特質(zhì)，且具有一定經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。此外，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要有與之對(duì)應(yīng)的服務(wù)市場(chǎng)，使用過(guò)程能以最直接的方式衡量，如向通過(guò)的來(lái)往車輛征收費(fèi)用等，同時(shí)特許經(jīng)營(yíng)獲得者能在一定程度上影響需求。

在實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)合同通常包括工程與服務(wù)兩大類，工程特許經(jīng)營(yíng)中，私人部門需要對(duì)諸如港口、停車場(chǎng)、收費(fèi)公路等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)與維護(hù)；而在服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)中，私人部門則需提供諸如能源、配水及垃圾處理等一般性經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)項(xiàng)目。
將競(jìng)爭(zhēng)引入行業(yè)內(nèi)部

特許經(jīng)營(yíng)的主要優(yōu)勢(shì)在于，對(duì)于那些因政治因素?zé)o法由私人獲得所有權(quán)的特殊公共資產(chǎn)，政府可交由私人部門在一定時(shí)期內(nèi)維護(hù)并有效運(yùn)營(yíng)，用以償還私人建設(shè)中的投資并賺取一定回報(bào)。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)可以將競(jìng)爭(zhēng)引入行業(yè)內(nèi)部，競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)會(huì)促使私人部門縮減成本，由于特許經(jīng)營(yíng)合同中有對(duì)價(jià)格上線的規(guī)定，競(jìng)標(biāo)者需要提供項(xiàng)目最低報(bào)價(jià)。此外，在特許經(jīng)營(yíng)中，公司間的競(jìng)爭(zhēng)通常發(fā)生在投資承諾達(dá)成一致前，因此會(huì)為最優(yōu)價(jià)格的產(chǎn)生創(chuàng)造更多空間。

當(dāng)然，特許經(jīng)營(yíng)并非完美無(wú)缺，這類項(xiàng)目通常需要復(fù)雜的設(shè)計(jì)與管理系統(tǒng)，具體實(shí)施起來(lái)困難重重，而特許經(jīng)營(yíng)合同不可能面面俱到地覆蓋所有不確定事項(xiàng)，因此將一份長(zhǎng)期合同鎖定在一個(gè)固定價(jià)格中是不切實(shí)際的，公私雙方很可能需要在項(xiàng)目進(jìn)程中重新談判，這也為濫用談判創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。同時(shí)，公共部門對(duì)于私人部門是否盡心維護(hù)設(shè)施或在合同期間承擔(dān)一些必要投資并無(wú)激勵(lì)措施。