加快建設服務政府、責任政府、法治政府，注重加強社會管理和公共服務,已經成為目前政府追求的重要目標。可以看出，在提升政府社會管理與公共服務職能的情況下，一種服務導向型的城市管理模式需要漸出水面。針對在國內一度盛行的城市經營模式，本文認為服務導向型的城市管理，就是以政府提供良好服務為主線，以政府-市場、政府-公民的雙重伙伴關系為基礎，以提高城市生活質量為目標的城市管理模式。
一、由追求“三E”走向為公民服務：源于對公共利益的關注
為明晰城市政府的行為轉變，有必要對作為其理論基石的公共管理理論變革加以梳理。伴隨著社會進步，公共管理的理論變遷不斷經歷著繼承和超越的艱辛過程。其間誕生的形形色色思想著作，或曇花一現，或備受指責，或被奉為圭臬，但它們都力圖從不同視角探討和詮釋公共管理“為何做”與“如何做”的根本問題。盡管歷程曲折，毫無疑問的是，理論變更的方向已日臻趨近公共管理存在之原點。
20世紀初馬克斯·韋伯在否定以忠于人為內核的傳統官僚制基礎上建立了以忠于物（組織與制度）為要旨的現代等級官僚制，對當時的公共行政理論產生了巨大影響，它以理性法律的權威形式、金字塔式的嚴密等級、非人格化的組織制度、政治中立的技術性官員等特質，既打破了神權、君權對民眾思想的桎梏，也迎合了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要。相對于發達國家出現的“制繁而僵”現象，多數發展中國家“制缺而亂”的狀況還需借鑒“韋伯主義”的優秀部分來加以改善。
針對傳統公共行政的種種弊端，自上世紀80年代開始，西方各國政府陸續掀起了治道變革的浪潮，“管理主義”便是改革的主導方向。它以經濟學理論和私營部門管理范式為基礎，倡導通過民營化和簽約外包等方式壓縮公域邊界，從而實現政府施政的基本價值取向——“三E”：經濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)。在當時西方國家經濟滯脹、政府失靈和新右派執政等大背景下，管理主義有了用武之地。管理主義代表著一種新范式，它一掃官僚制滯緩刻板之風，代之以清新迅捷之氣，從繁文縟節走向經濟實效；它不僅拓寬了公共行政的理論疆域，也確實在實踐中取得相當成果。不可否認，官僚制是一種對上執行、注重過程的僵死模式，而管理主義所做的不過是完善官僚制逐漸失效的工具理性并將其修繕一新的粉飾過程，同樣也是一種關注過程的管理。
面對公共管理諸多理論變革，我們不得不回答這樣一個問題：管理是什么？韋伯主義和管理主義都忽視了把公共管理的目標放在公共倫理的脈絡中加以考察，錯將實現工具當作管理的終極目標。公共管理首先應具有合法性，即其天生的公共性。我們可以將公共精神和市場精神這一對看似不可并存的矛盾體加以協調，以市場手段促進公共利益的最大化，這便是“新公共服務”的基本觀點之一，筆者將其歸納為“一點兩線”：1、強烈關注公共利益。公共利益是目標，既然政府這艘“船”為公民所擁有，那么它所考慮的既非掌舵，也非劃槳，而是為公民提供質優服務；2、通過市場精神以保障效率。效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中；3、通過公民對話以維護民主。
二、城市經營：增長而非發展
新世紀城市化的加速發展是全球許多城市所面臨的現實，這一進程要求城市政府快捷、有效地供給更多的城市基礎設施、更優美的城市環境和更加人性化的服務。因此，城市管理者意識到，對傳統行政式的城市管理模式的更替已迫在眉睫，必須采用新型的管理模式以應對上述需求。在這一探尋過程中，公共管理理論的發展無疑為之提供了思想基礎。
在國內，“城市經營”已逐漸被政府官員虔誠地奉為神靈。尋根溯源，其實“城市經營”是管理主義在城市管理中的體現。面對著城市發展財政短缺、政府提供公共產品質次價高和管理效率低下等問題，西方發達國家在上世紀70年代開始了城市經營的探索，它們以出售、合同承包、特許經營、補助、清算、撤出和放松規制等民營化方式把城市交通、電信、電力、供水、煤氣、熱力和污水處理等市政公用事業從政府職能中剝離出來，以法人身份獨立參與市場競爭。通過諸多城市經營的實踐，城市政府緩解了財政壓力，也提高了供給公共產品的有效性。據此，我們不難看出城市經營的實質：通過“供給服務”和“生產服務”職能的分離，借助市場化手段，提高城市管理的效率。
近年來，城市經營在中國迅速升溫，理念淪為一種行為。中國的城市管理者有意無意地將城市經營界定為把城市當作企業一樣經營。經營必然講究經濟效益，于是城市政府扔下球哨，挽起袖管，披掛上陣了。城市政府追求自身效用最大化的行為，不僅是對城市經營概念的竊取，更是逆國際城市管理潮流而上的做法。完整意義的城市經營，以城市整體利益最大化為目標，而非單純的利潤最大化；通過市場來有效提供服務，而非以政府代替市場；采用競爭手段來管理城市，而非用壟斷和指令包打天下。
城市經營的實踐活動強烈地體現著管理主義的理念。城市經營以增強城市競爭力為最終要義，強調經濟效益，與企業建立良好伙伴關系的外部取向，以市場方式進行城市建設和運營，這些都是“管理主義”理論在城市管理活動中的具體化。必須承認，城市經營大幅提升了城市政府合理性，也在相當程度上緩解了公民的信任危機，但同時也不可避免地帶有自母體而來的“唯經濟和效率”的胎記。不可否認，國民生產總值在衡量城市經濟實力中有著積極作用，但就其表達城市發展或城市居民生活質量而言存在著不足。城市GDP的增長只能說明城市經濟總量的擴張，而未必導致城市居民整體福利的提高，有時甚至是以犧牲居民福利的代價來換取（如經濟增長導致環境惡化、交通堵塞等）。
三、城市服務：城市管理演進的方向
根據以上分析，一種全新的城市管理模式逐漸浮出水面。它應當是以城市人類發展為目標，以提供良好服務為主線，以政府-市場、政府-公民的雙重伙伴關系為基礎的管理。為了與城市經營相對應，更為了體現新公共服務的思想內核，我們稱之為城市服務。
1992年聯合國大會通過的《里約宣言》指出：“人類處于普受關注的可持續發展問題的中心。他們應享有以與自然和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利。”同樣，城市發展的最高目標就是要滿足人們的基本需要和提高人們的生活質量。這就要求城市管理者打破以物為本的思維慣性，改變城市經營模式中將城市經濟增長和物質擴張當作城市管理終極目標的歧途，轉向以人為價值取向、提高居民生活質量的路徑上去。
公共管理理論的變遷讓城市政府明白，以控制為手段的指令型管理并非可取，物質導向的營銷型管理也不完美，只有面向發展的服務型管理才是其最終歸宿。城市政府應將滿足公眾的需求作為政府服務工作的邏輯起點，將公眾的滿意度作為政府服務水平與質量的評價標準，從而實現政府對其契約的承諾。而城市政府提供良好服務的前提則要求其徹底從城市資源的市場競爭性領域退出，實現城市經營模式的轉型，只有如此才能夠在那些因“市場失靈”而無法供給公共物品和公共服務的非競爭的服務性領域發揮積極的作用。需要注意的是，這些領域并非一成不變，隨著市場經濟的逐步完善，投資與利益主體亦日漸成熟，某些公共物品也完全可以由私營部門或第三部門來提供，城市政府所做的就是必要的監督、規范和提供良好服務。
城市經營只重視公私部門的伙伴關系，以經濟效益為重。城市服務則應當同時關注政府-市場、政府-公民關系的平衡，既要利用市場精神以促進服務效率，又要強調公民參與以保障服務的正義性。因此，效率和公平成為保障城市服務模式不斷高飛的兩只“翅膀”，二者缺一不可。在我國，傳統城市管理面臨的最大問題就是缺乏公眾參與。城市服務則應努力改善這一狀況：首先，重視培育城市管理的多元主體，增進公民參與意識；其次，城市政府要對參與主體“賦予能力”。政府應建立經常性制度，調動參與主體的積極性，激發公民參政議政的熱情。要培養城市管理者的正確觀念，參與并非分權，而是為了更好的管理；再次，加強參與的法制建設。要用法律的嚴肅性明確各類主體參與城市管理的地位。城市管理者應該明白：管理為了人，管理還需要通過人，這實際上也正回答了文章起始所提出的管理“為何做”與“如何做”的問題。我們相信，只有在完整的公民意識和成熟的市民社會的支撐下，才能實現現代城市的“善治”。
加快構建社會主義和諧社會，就要最大限度地激發人民群眾的參與熱情和創造活力。而城市管理的理論及實踐變革正說明了這一點：城市管理不僅要以市場促進經濟發展，還應以公民參與來維護社會公平，而這一切的實現歸根結底是建立在城市政府提供良好服務的基礎之上。因此，我們可以預期，具有以上鮮明特征的城市服務是未來城市管理的方向所在。
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